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Comentarios del Asesor Gubernamental

  • LA CORRUPCION EN LA ADMISTRACION PBLICA - 1 Parte Volver

      Viernes, 24 de Septiembre del 2010

     1. SOBRE LA CORRUPCIÓN: CARACTERIZACIÓN Y ALCANCES

    Según el diccionario de la Real Academia de la Lengua Española, corromper, entre otras acepciones,  es el acto de: i. Alterar y trastrocar la forma de algo, ii. Echar a perder, depravar, dañar, pudrir, iii. Sobornar a alguien con dádivas o de otra manera, iv. Pervertir o seducir a alguien.

    Mientras que la corrupción es la acción y efecto de corromper. En las organizaciones, especialmente en las públicas, es la práctica consistente en la utilización de las funciones y medios de aquellas en provecho, económico o de otra índole, de sus gestores.

    La corrupción es, pues, la perversión de la naturaleza humana, acto por el que la(s) persona(s), impulsada(s) por sus intereses personales y desmedido afán de lucro, transgrede sus valores, principios y normas en provecho propio y en desmedro del patrimonio – en el tema que nos ocupa – de una Organización Pública.

    La corrupción tiene una connotación eminentemente moral y viola directamente la base axiológica de las personas, efecto que adquiere mayor relevancia por el hecho de constituir un acto premeditado, planificado, concertado y que compromete además a otras personas, convirtiéndose el corrupto, también en corruptor.

    Asimismo, es evidente su caracterización de acto delictivo, pues – me atrevería a decir – todos los actos de corrupción así descritos, se encuentran tipificados como delito en nuestro Código Penal, con penas de carcelería efectiva en muchos de ellos.

    Más aún, la corrupción en una Organización Pública, no constituye sólo un delito tipificado y sancionado al igual que uno realizado en el sector privado, por cuanto afecta los fondos públicos, que constituyen el bien común, de todos los peruanos y, por tanto, nos afecta a todos, aunque su percepción por la población no sea de la gravedad que corresponde. Un acto de corrupción de índole económica – los más frecuentes – se traduce en menos carreteras, menos salud, menos educación, para la población en su conjunto, sobre todo para los sectores más empobrecidos.

    Además, y no es lo menos importante, la corrupción en una Organización Pública destruye la institucionalidad de ésta. Para su realización, los agentes y operadores de la corrupción eluden y violan normas, reglamentos y procedimientos institucionales; se disponen y crean procedimientos innecesarios para tener bajo su dominio los procesos clave; se instituye el centralismo de las funciones para el señorío del poder corruptor; los niveles de control interno son evadidos o pervertidos; se instala en los niveles estratégicos de la Organización; utilizan el poder del cargo que ejercen para amedrentar – explícita o implícitamente - a quienes pueden oponérseles, lo que les da un nivel de seguridad que hasta, en algunos casos, se atreven a actuar desembozadamente. La Institución pierde sus objetivos, renuncia a su Misión y Visión, se vuelve ineficiente, el personal produce menos, se siente desmotivado, se evita tomar decisiones aún cuando sean técnica y legalmente correctas por temor a enfrentarse al poder y ser desplazado u objeto de otras represalias. Y cuando esto ocurre, la Organización pública ha sido socavada desde sus cimentos.

    También la corrupción tiene un gran Efecto Demostración: contagia, seduce y se propaga, con un efecto virulento, que no mata, pero sí destruye, la moral, los valores y los principios institucionales y personales.

    Y todo esto es percibido por la población. Ve una Organización, ineficiente, lenta, burocrática, en la que se tiene que dar una dádiva para obtener el resultado pronto de un trámite rutinario. Pero se calla, es el “Establishment” y “no se puede cambiar”.

    Por tener relación con este tema, transcribimos a continuación algunos párrafos de nuestro libro “Administración Pública” – Capítulo I, edición 2007:

    “El corrupto tiene detrás de sí el poder del Estado, de su respaldo, de la capacidad para - en última instancia por la fuerza - condicionar la conducta de los particulares para su propio beneficio. Aprovecha de su poder, directo o delegado, para pedir lo que la ley no lo habilita a reclamar. Por eso no sólo viola la norma en su provecho personal, como también lo hace el corruptor, sino que viola además el pacto implícito que le permite cumplir ciertas funciones públicas. Su delito es, en ese sentido, abuso de poder, aprovechamiento de dichas funciones para sus propios fines y, por lo tanto, un lugar donde se intersectan las motivaciones privadas con las normativas generales, un lugar de algún modo inevitable en tanto exista poder político y la fuerza para hacerlo prevalecer.

    Sin embargo, la práctica de la corrupción tiene otras facetas: un acto de corrupción se inicia, se desarrolla y llega a su término; es un proceso en el que se planifica, se realizan aprestamientos, se conversa, se allanan las dificultades que se pudieran presentar y, sobre todo, se toman las medidas necesarias para que el acto de corrupción no se descubra y, por lo tanto, quede impune. En ese trayecto, hay otros que escuchan, ven, leen y piensan…y callan.

    Por otro lado,...Y el empleado, siente la velada amenaza de despido que se cierne sobre él y, lamentablemente, no duda en hacerlo. Y en esa forma, contribuye a la entronización de esta modalidad de corrupción. El directivo, puede referirse a la contratación de una persona, a un impedimento presupuestario, a los fondos para un gasto que considera necesario o puede referirse también a favorecer a una empresa en el otorgamiento de la buena pro. Cual fuere el motivo del apremio, ese funcionario esta cometiendo un acto de corrupción, pues “utiliza sus funciones y medios en provecho económico o de otra índole”: para favorecer a un amigo, para  otorgar un beneficio ilegal a los empleados, para hacer sentir su autoridad, para pagar un favor político, por una presión del Gobierno. Siempre es la utilización de sus funciones y medios para su provecho propio. ¿Y el empleado que obedece?. Comete un acto ilegal, fraudulento, con las consecuencias que ello implica. Y calla. A lo más, susurra. Porque sabe que está desprotegido.

    Estas actitudes y “formas de gestión” no son excepciones, son “moneda corriente” en las Instituciones Públicas.

    Al generalizar estas actitudes sólo nos guía la intención de despertar conciencias. Que no se nos lea, por favor, como una incriminación a todos los empleados públicos por el sólo hecho de serlo. Sería una injusticia y lo que pretendemos es lo contrario: justicia. Justicia para ellos. Porque, las personas cabales y honestas son la gran mayoría en la Administración Pública, pero están desprotegidas. La corrupción las amenaza a diario y no tienen los medios necesarios para enfrentarla. Los que lo han hecho, han sido castigados. Sólo pueden optar por no ser cómplices. No quiero aventurar ni siquiera una hipótesis con esto, pero sucede que estos actos de corrupción son practicados, generalmente, por quienes ingresan al servicio del Estado y no piensan permanecer en él. Ni podrían hacerlo. A menudo con los cambios de Gobierno, a puestos de confianza, para acceder a los cuales no se necesita de concurso. Ligados a personas con algún peso político en quienes se amparan, desconociendo aquel las inconductas de éste.

    Hoy como ayer, los actos de corrupción o síntomas de ella, están en las primeras planas de los medios de comunicación. Todos opinamos sobre ellos. Criticamos. Expresamos nuestro repudio. Luego, pasan a un segundo plano, se olvidan. Seguramente – ojalá sea así – la justicia los castigará. A otros no. Y regresan. Pero no desaparecen; por el contrario, da la impresión de que cada vez cobran más fuerza.

    Y la corrupción, como las infecciones más devastadoras del organismo humano, contagia. Contagia el espíritu y la conciencia.

    Los hechos de corrupción que se hacen públicos producen escándalo, al cual se asocia la corrupción. Al alboroto, al tumulto, al ruido. Pero, ¿los que no producen escándalo porque no son conocidos ni denunciados?. Este es el aspecto de  la corrupción que abordamos en este capítulo. Lo que llamamos “El LADO OSCURO DE LA CORRUPCIÓN”.

    Son muchas las cosas que hemos visto y oído. Relataremos algunos hechos sucedidos en el pasado reciente. Son hechos reales, pero que nos abstenemos de presentar información que permita identificar a las personas e instituciones, porque nuestro objetivo, ahora, es sólo despertar conciencias..."

    Siendo, así y teniendo la Reforma del Estado objetivos contrarios, se puede afirmar categóricamente que LA REFORMA DEL ESTADO Y LA CORRUPCIÓN NO PUEDEN COHABITAR. FINALMENTE, UNA TERMINA DESTRUYENDO A LA OTRA.

    2. BREVE RESEÑA HISTÓRICA DE LA CORRUPCIÓN PÚBLICA EN EL PERÚ

     En esta parte intentamos dar un resumen del desarrollo cronológico de la corrupción en el Perú en el ámbito público, durante su época republicana.

    Nos limitamos a recordar algunos de los hechos de corrupción ocurridos durante nuestra época republicana, por lo que, con excepción del descrito en primer término, en la etapa fundacional de la República, sólo son enunciados sin mayor detalle, con el propósito de evidenciar cómo la corrupción se ha presentado como una constante en esta época de la historia del Perú.

     En el Siglo XIX

    - En los albores de la República, el 20 de Setiembre de 1822, se instaló en Lima el Congreso Constituyente elegido por la ciudadanía, convocada a elecciones por San Martín mediante Decreto de 27 de Diciembre de 1821, con el exclusivo propósito de establecer la forma de gobierno con la que se regiría el Perú y dar la Constitución más conveniente (1). Todavía no se había producido la independencia definitiva del Perú, el Virrey La Serna y el ejército español al mando de Canterac se habían trasladado al interior del país, para luego ocupar Lima nuevamente, por 34 días. Los departamentos separatistas del poder español eran solamente Lima, Tarma, Huaylas, Trujillo y La Costa; los demás estaban en poder del ejército español. Los representantes de estos últimos departamentos surgieron de nombramientos hechos por los ciudadanos oriundos de ellos, residentes en Lima. (2)

      En este contexto se realizan las elecciones para la elección del Primer Congreso Constituyente, sobre cuyo desarrollo, Jorge Basadre relata lo siguiente: “Como se ha señalado, buena parte de los sufragios no emanaron genuinamente de los departamentos. Al tratar de la forma cómo se llevaron a cabo las elecciones supletorias en Lima, Riva Agüero, en su manifiesto de 1824, presenta sólo como un ejemplo el caso de Manuel Antonio Colmenares que obtuvo la representación de Huancavelica. De este Departamento, ocupado por los españoles, había pocas personas naturales que residieran en la capital. Colmenares que no lo conocía (dice Riva Agüero) tomó unos cuantos indios de los que cargaban en la puerta del mercado, los condujo al recinto electoral proveyéndolos de cédulas escritas para que votaran por él y por los demás que figuraban en la misma lista y así salió elegido diputado únicamente por ocho o nueve individuos que él mismo reunió para el acto del sufragio.” (3)

    Este fue el primer acto de corrupción en la época Republicana que registra la historia y tiene connotaciones de gran gravedad y perjuicio para la institucionalidad del país, pues el Congreso Constituyente de 1822 tenía como misión establecer la forma de gobierno con la que se regiría el Perú y dar la Constitución más conveniente, es decir, sentar las bases fundamentales de la organización política y administrativa del Perú, y con ello, dar nacimiento a la República peruana. De hechos como éste se derivan las luchas internas por el poder, la contraposición de ideas sin ánimo de consenso, los apetitos personales, el enfrentamiento, todo lo cual condujo  a un Estado errático, a una sociedad dividida y a continuas violaciones del orden constitucional, hechos que, cual herencia perversa, perdura hasta nuestros días. Al respecto, es esclarecedora la carta que Sucre le escribe a Bolívar el 15 de Mayo de 1823:

    “El ejército no tiene jefes: el país está tan dividido de partidos como están las tropas de los diferentes Estados que las forman; el Congreso y el Ejecutivo están discordes y esto no puede tener buen resultado; no hay subsistencias para la tropa y las pocas que se adquieren se invierten mal...” (4)

    Pareciera que se estuviese descubriendo la situación política y económica del Perú el año 1879, cuando perdimos la guerra con Chile.

    A continuación solamente enumeraremos los casos de corrupción ocurridos en los gobiernos siguientes, haciendo la salvedad de que únicamente son algunos de los más relevantes y que en su momento fueron ampliamente difundidos y ocasionaron importantes sucesos políticos y judiciales; sin referirnos a los actos de corrupción que a diario suelen ocurrir en los diferentes Organismos Públicos y que por su cuantía y menor impacto político no son difundidos; así como tampoco a aquellos que suceden y son silenciados.

    - La corrupción de los caudillos militares las primeras décadas que siguieron a la fundación de la República, quienes, consideraban que la apropiación de los escasos recursos fiscales y de los beneficios del contrabando eran derechos adquiridos por su patriotismo.
     
    - La corrupción administrativa durante el periodo presidencial de Gamarra.

    - La consignación y venta del guano a través del fraudulento Contrato Dreyfus durante el periodo presidencia de José Balta.

    SIGLO XX

    - Permisividad de la corrupción y recompensas a sus colaboradores políticos; y sobornos en los préstamos internacionales durante el segundo gobierno de Leguía.

    - La corrupción a través de las  numerosas obras construidas durante el segundo gobierno de Odría.

    - La corrupción durante el gobierno militar de Velazco utilizando el control absoluto del aparato estatal.

    - La permisividad de la corrupción en el segundo gobierno de Belaúnde: El caso Guvarte, los buques Mantaro y Pachitea.

    - La permisividad de la corrupción durante el primer gobierno de Alan García: El caso BCCI, el dólar MUC.

    - La corrupción generalizada durante los dos periodos presidenciales de Fujimori: La red Montesinista, la corrupción de congresistas.

    - La corrupción en el segundo gobierno de Alan García: Los procesos de adquisición de ambulancias y patrulleros, los contratos petroleros (petroaudios).

    3. LOS ACTOS DE CORRUPCIÓN: FORMAS Y MECANISMOS 
     
    Formas de la corrupción

     Los actos de corrupción no dependen de su cuantía o tamaño del perjuicio pecuniario o de otra índole causado a la Organización Pública, o de la(s) persona(s) que lo realiza(n), para ser calificado como tal. Merece esa calificación tanto el que es realizado en las altas esferas gubernamentales y de gran cuantía, como aquel realizado por un dependiente ubicado en las escalas inferiores para alcanzar beneficios de poco monto. 

     Los actos de corrupción se realizan a través de diferentes formas y son originados por un agente externo o interno, según se trate de persona(s) que no pertenezca(n) a la Organización Pública o sean parte de ella.

     El artículo VI de la Convención Interamericana contra la Corrupción (Caracas, 1997), establece los siguientes actos de corrupción:

    “a.  El requerimiento o la aceptación, directa o indirectamente, por un funcionario público o una persona que ejerza funciones públicas, de cualquier objeto de valor pecuniario u otros beneficios como dádivas, favores, promesas o ventajas para sí mismo o para otra persona o entidad a cambio de la realización u omisión de cualquier acto en el ejercicio de sus funciones públicas;

    b.  El ofrecimiento o el otorgamiento, directa o indirectamente, a un funcionario público o a una persona que ejerza funciones públicas, de cualquier objeto de valor pecuniario u otros beneficios como dádivas, favores, promesas o ventajas para ese funcionario público o para otra persona o entidad a cambio de la realización u omisión de cualquier acto en el ejercicio de sus funciones públicas;
     
    c.  La realización por parte de un funcionario público o una persona que ejerza funciones públicas de cualquier acto u omisión en el ejercicio de sus funciones, con el fin de obtener ilícitamente beneficios para sí mismo o para un tercero;
     
    d.  El aprovechamiento doloso u ocultación de bienes provenientes de cualesquiera de los actos a los que se refiere el presente artículo; y
     
    e.  La participación como autor, co-autor, instigador, cómplice, encubridor o en cualquier otra forma en la comisión, tentativa de comisión, asociación o confabulación para la comisión de cualquiera de los actos a los que se refiere el presente artículo.
     
    La Convención también será aplicable, de mutuo acuerdo entre dos o más Estados Partes, en relación con cualquier otro acto de corrupción no contemplado en ella.”

    Mecanismos utilizados por la corrupción

    Una de las características de los actos de corrupción es que involucran, por lo general, la concurrencia de dos voluntades, la de quien se corrompe pero también la del que actúa como corruptor. Esas dos voluntades pueden cohabitar en una misma organización o no; si un empleado público acepta un soborno para favorecer ilegalmente a una empresa sin llenar los requisitos legales, realiza una contratación deshonesta o permite que alguien viole la ley en su propio provecho, aceptando para ello parte de los beneficios obtenidos. También ocurre cuando, al interior de la organización y, aprovechando las atribuciones conferidas para el ejercicio de su cargo, se establece una concertación entre dos o más empleados públicos para apropiarse de bienes económicos de la organización, o actuar ilegalmente a favor de un tercero, para así obtener también beneficios económicos, que no por pertenecer a un tercero, exime de daño a la organización, pues ésta se ve perjudicada por los sobrecostos que paga.

    Pero no siempre sucede así; si un funcionario - actuando en solitario - se apropia de dineros públicos, está cometiendo un acto que atenta contra la propiedad de la institución que le ha confiado sus fondos y, paralelamente, traicionando la confianza depositada en él por quienes lo han investido de poderes.

    El acto de corrupción se realiza por uno o varios agentes utilizando diferentes mecanismos; éstos pueden ser muy complejos o más simples, pueden ser abiertos o embozados, pervertir la estructura organizativa o utilizarla, usando el poder conferido o las funciones que ejerce, originarse dentro de la Organización o fuera de ella, requerir el beneficio ilícito o aceptarlo. Estos mecanismos se adoptan de acuerdo a la cuantía del acto de corrupción y a los elementos de la Organización que intervienen para hacerlo posible. En todo caso, cualesquiera que sean los mecanismos particulares con los que actúa, su naturaleza es la misma: Un acto de corrupción que destruye conciencias y valores.   

    A continuación describimos algunos de los mecanismos más usados por la corrupción en una Organización Pública, que han sido comprobados por nosotros en repetidas oportunidades a lo largo de nuestra trayectoria en la administración pública.

    a. Utilizando el poder que se les ha conferido
     
    - La más alta autoridad de una Organización Pública, ya sea en el Gobierno Nacional, Gobiernos Regionales o Gobiernos Locales, designa personal de su “confianza” en puestos estratégicos de la Organización. Hace contactos con terceros (generalmente (empresarios), acordando con ellos una adquisición, un contrato, una licencia, o cualquier otro beneficio de su interés particular, a cambio, generalmente de una suma de dinero o de un bien. La autoridad puede ser la que realiza el ofrecimiento a terceros o la que los recibe de ellos. La autoridad dispone a sus funcionarios de “confianza”, la ejecución de todas las acciones y procedimientos necesarios para favorecer al tercero. Estos las ejecutan, sin importarles que para ello tengan que violar normas legales, reglamentos y directivas internas, ni tampoco que los subalternos que operativizan dichas acciones y procedimientos tomen conocimiento de las irregularidades e ilegalidades. Sus funcionarios de “confianza” que han intervenido en este acto de corrupción, pueden recibir o no una pequeña parte del ilícito e inmoral beneficio obtenido, pues les es suficiente la estabilidad en el cargo que les asegura la autoridad. Estos funcionarios, son generalmente ineptos para sus funciones y son cuestionados por ello, aún por el Sistema de Control, pero nunca son sancionados, menos removidos. Estas autoridades, generalmente, tienen también personal en la Organización que los mantienen informados de los movimientos y conversaciones del personal, para tomar represalias contra quienes intentan comentar estos hechos.

    Conocemos de muchos casos como éste; en uno de ellos, ocurrido recientemente, una autoridad electa recibió una camioneta 4x4 de un contratista privado al inicio de su gestión a cambio de un contrato de obra y después, otros beneficios, siempre por lo mismo: obtener ilícitamente contratos de obra. Estos hechos son conocidos por los empleados de la Organización; sin embargo callan por temor a las represalias. Son permanentemente observados y de advertirse la crítica o comentario de alguno de ellos, éste es despedido.

    - La más alta autoridad de una Organización Pública u otra que ejerce un elevado nivel de poder, ordena al Comité Especial la adjudicación de la buena pro de un proceso de selección (Licitación Pública, Concurso Público, Adjudicación Directa, Adjudicación de Menor Cuantía) a un proveedor xxx. Generalmente, la orden se realiza en los siguientes términos: “Esta Licitación la debe ganar xxx”. Los miembros del Comité Especial encuentran que el postor no ofrece el bien o servicio que la Organización necesita o no reúne los requisitos en su calificación como proveedor. Informan esta situación. La respuesta no se hace esperar: si es necesario cambiar las bases o las especificaciones técnicas o los factores de evaluación, deben hacerlo. Los miembros del Comité Especial no pueden renunciar. Tampoco pueden denunciar el hecho ni negarse a hacerlo, porque serán despedidos.

     También conocemos muchos casos como éste, en los que se han presentado hechos de estas características. En uno de ellos, intervino la Autoridad sectorial de la que dependía esta Organización y luego de escuchar las razones del Comité Especial y tras una dura batalla presentada por la autoridad que ordenó el acto de corrupción, se anuló la Licitación. En los demás que conocemos, el acto se realizó. No se puede dudar que en este hecho, por la trascendencia que tuvo, fue conocido por otros empleados, pero ninguno lo denunció. Siempre por la misma razón: temor a las represalias.

    - Una autoridad de la Organización Pública ordena el contrato o designación de una persona a un puesto x. La persona no reúne los requisitos y además es familiar o allegado a la Autoridad. El funcionario encargado de realizar el proceso de contratación o designación, por temor a las sanciones de que sería objeto, simula un proceso de concurso y resulta ganador la persona señalada por la Autoridad. Formalmente, se han observado las normas legales y procedimientos establecidos: Es una plaza que figura en el CAP como vacante, tiene disponibilidad presupuestal según el PAP, se ha realizado un concurso, cuenta con una Declaración Jurada del postulante en la que declara que no le une ningún vínculo de parentesco con ningún empleado o Autoridad de la Organización. Pero una revisión encontrará en este expediente la comisión de un acto de corrupción. Lamentablemente esto sucede muy pocas veces y generalmente cuando la Autoridad ya se ha retirado de la Institución.

    Estos son casos muy frecuentes, en uno sucedido hace 2 años, tuvo cierta trascendencia política, que obligó al órgano de control a realizar un examen, como resultado del cual fueron denunciados ante el Ministerio Público, la Autoridad y el Funcionario a cargo del proceso de designación. En la mayoría de los casos que conocemos, el acto de corrupción se realizó sin consecuencias.

    - La más alta Autoridad de una Organización Pública, con la finalidad de cometer actos ilícitos, pero bajo la cubierta de un “estricto control de los gastos”, ordena que no se realice ningún pago ni adquisición sin su autorización. Esto transgrede todas las normas de adquisiciones, tesorería y de organización interna. Se le advierte, pero lo hace. Así tiene el control directo de operaciones que implican el uso de recursos financieros de la Organización para favorecer a sus allegados y a él mismo.

     De las tantas en que se han producido estos hechos, en una Institución, la más alta Autoridad dispuso esta medida. Y con esta facultad bajo su dominio, pagó y adquirió a su antojo. Tesorería y Adquisiciones recibían comprobantes de pago en algunos casos y en otros no. En este último caso, ordenaba que ellos “obtengan” comprobantes de pago que justifiquen el gasto. Se supo después que entre los gastos que realizaba se encontraban regalos para su esposa y allegados, combustible para su vehículo, comidas, viajes, etc. Todos para su propio beneficio.

    - Un autoridad ordena al Órgano de Adquisiciones la compra de los productos “x” al proveedor “y”. Previamente, la autoridad ha acordado con el proveedor un beneficio pecuniario o de otra índole, proveniente de un sobreprecio. El Órgano de Adquisiciones advierte esta irregularidad, pero por temor a las represalias realiza la compra, para lo cual, si tiene que “arreglar” la documentación y trámites del proceso de selección (Solicitud de cotización, cuadro comparativo de cotizaciones, evaluación, etc.), lo hace.

     En uno de los casos de corrupción con estas características, producido en un Organismo Público, el proveedor, al no recibir su pago en el plazo estipulado, llamó por teléfono requiriendo su cancelación y agregando “Entonces cómo el Sr... (la autoridad), me está exigiendo su comisión?”.

    - El uso de los bienes del Estado en beneficio propio

    Este acto de corrupción está muy generalizado en los Organismos Públicos. Las autoridades, aún sabiendo que es ilegal y no ético, lo perciben como un derecho y utilizan libre y abiertamente, vehículos y personal de la Institución, combustible para sus vehículos, materiales de construcción para su domicilio, tarjetas de crédito, equipos de comunicaciones, etc. En algunos casos, las normas y reglamentos lo permiten, pero en todos los casos su uso está condicionado al ejercicio de sus funciones y no a su uso particular y de sus familiares. 

    b. Utilizando las funciones y prerrogativas del cargo que ejercen

    - El empleado – pueden ser uno o más - a cargo de alistar el proceso de selección (Bases, especificaciones técnicas, valor referencial, sistema de evaluación, etc.), ofrece a un proveedor o recibe el ofrecimiento de éste, para ganar un proceso de selección, previamente a la preparación de la documentación que regirá el proceso. Llegado a un acuerdo entre ambos, básicamente sobre el monto y naturaleza del beneficio que recibirá el empleado una vez que el proveedor haya ganado la buena pro, el empleado prepara y hace aprobar dicha documentación, adecuada a: i) las características empresariales y comerciales del proveedor, y ii) que, por los parámetros contemplados en la documentación del proceso de selección, sea éste el proveedor ganador. Todo se hace de acuerdo a las regulaciones que establece la ley, pero utilizando los vacíos de la norma legal y la discrecionalidad que otorga en algunos aspectos: “Nadie esta obligado a hacer lo que la ley no manda ni impedido de hacer lo que no prohíbe”. 

     De los muchos casos de corrupción realizados mediante estos mecanismos, se produjo uno de grandes proporciones que involucró a muchas personas, tanto del Organismo Público licitante como del proveedor y ocurrió en muchas oportunidades de la misma manera. El personal de la Entidad preparaba las Bases, Especificaciones Técnicas, Valor Referencial, Plazos de Entrega y sistemas de Evaluación, en conjunto con personal del proveedor, quien era el que definía en última instancia todos los instrumentos que regían la licitación. Por poner un ejemplo, los productos de plástico, que era un componente del objeto de la licitación y el de mayor valor, requerían la elaboración de moldes para su fabricación en serie. Estos moldes demandaban un tiempo de fabricación para cualquier proveedor, de entre 45 y 60 días. Pero sucedía que el proveedor señalado ya tenía los moldes o, como conocía los requerimientos de la Entidad con bastante anticipación, los fabricaba antes, de tal manera que al momento de la convocatoria ya los tenía listos. Mediante este mecanismo los demás proveedores que competían no tenían el tiempo suficiente para fabricar estos moldes. El proveedor se presentaba a la licitación a través de varias empresas, todas de un sólo dueño y el propietario señalaba cuál de sus empresas ganaría cada licitación. Nunca hubo el menor reparo en estas licitaciones.
      
    - Generalmente, pero no exclusivamente, en el caso de servicios de consultoría y asesoría, se incluyen en el Plan Anual de Contrataciones estos servicios para realizar estudios, que no son estrictamente necesarios para la entidad y por montos significativos. Al hacerlo, los empleados operadores de la corrupción en la Entidad, ya tienen señalada a la persona o empresa que realizará este trabajo a cambio de un importante beneficio para ellos. Mayormente, en estos casos se utiliza una de las exoneraciones que establece la ley, especialmente por la causal de Servicios Personalísimos, cuya tipificación se encargan de construirla con mucha prolijidad para su aprobación por el Titular del Pliego. Cuentan con los respectivos Informes Técnico y Legal y todas las formalidades que exige la ley.

     En uno de los casos que hemos conocido recientemente, se había incluído en el Plan de Anual de Contrataciones un servicio de consultoría por $ 1, 2000, 000 dólares americanos. Un funcionario informó observando el aparente excesivo monto y la falta de necesidad de realizar ese estudio. Después de un cruce de documentos de una y otra parte, se eliminó del Plan Anual de Contrataciones ese servicio, sin mucho bullicio.

    En muchos de los expedientes sobre estos servicios que hemos revisado en diferentes Organismos Públicos, hemos encontrado, en varios casos, que los informes o estudios realizados en cumplimiento a estos contratos, no correspondían a la magnitud del monto pagado, adolecían de errores y deficiencias y finalmente no eran aplicados o utilizados por la entidad.

    - El empleado, que tiene a su cargo funciones relativas a trámites de licencias, certificados, informes, absoluciones, pagos, etc., es decir todos aquellos trámites de especial interés de usuarios o acreedores, traban y demoran adrede los resultados esperados por dichos usuarios o acreedores, quienes se ven en la necesidad de ofrecer o aceptar un beneficio para el empleado.

     Estos casos son los más frecuentes y están en el dicho diario del público usuario de los servicios que los Organismos Públicos están en la obligación de brindarle.

    c. Gestión de intereses – Lobby

    La gestión de intereses, que realizan personas naturales o jurídicas para promover sus puntos de vista en el proceso de decisión pública, es una actividad lícita y se encuentra regulada por la Ley Nº 28024 y su Reglamento aprobado por Decreto Supremo Nº 099-2003-PCM.

    La mencionada Ley, en sus artículos 3º y 17º, establece que los funcionarios de la administración pública comprendidos en sus alcances están prohibidos de aceptar directa o indirectamente cualquier liberalidad de parte de los gestores de intereses o de los terceros en cuya representación actúen, de ser el caso. La prohibición incluye obsequios, donaciones, servicios gratuitos, ofertas de cargos o empleos, incluyendo las que impliquen algún tipo de extinción de obligaciones que beneficien al funcionario público. Las prohibiciones alcanzan al cónyuge del funcionario público, así como a sus parientes hasta el cuarto grado de consanguinidad y segundo grado de afinidad.

    Sucede en no pocas oportunidades que empresas nacionales o multinacionales utilizan las liberalidades que la Ley les otorga para obtener una decisión favorable a sus intereses a través del soborno o la coima.

    En estos casos, la empresa contrata los servicios de personas naturales o jurídicas que tienen amplias conexiones con los funcionarios de la administración pública, conexiones generalmente de tipo político y con las más altas esferas de gobierno. A través de estos contactos consiguen que dichos funcionarios influyan, ordenen o ejecuten actos ilegales con la finalidad de favorecer a la empresa ilegalmente, manipulando las normas y procedimientos.

    Los casos en que se han utilizado estos mecanismos para realizar actos de corrupción,  habitualmente de gran cuantía, son los más conocidos y los que producen los mayores daños al país, inclusive puede afectar sus recursos naturales y las grandes obras de infraestructura que realiza, produciendo un gran daño a grandes sectores de la población y al erario nacional.

    En épocas pasadas ocurrieron también muchos casos como éste y que la historia registra, siendo el de mayores proporciones el caso del guano en la época del presidente Balta, en el que se concesionó nuestro fertilizante, en condiciones lesivas para el país, mediante el contrato Dreyfus.

    El caso más recientemente conocido se refiere a la negociación de contratos de exploración de pozos petrolíferos, llamado también el “caso de los petroaudios”, que adquirió ribetes de escándalo y que causó la dimisión del gabinete ministerial de ese entonces. Con los nuevos hechos que se vienen descubriendo día a día, tal como la difusión de nuevos audios que evidencian la intervención del poder político en los fueros judiciales y en los entes del Estado para favorecer a empresas privadas en la obtención de mayores regalías; la eliminación de algunos archivos incautados a la “empresa” que realizaba las interceptaciones telefónicas, sobre lo cual la Policía Nacional del Perú, el Ministerio Público y el Poder Judicial, a través de sus más altos representantes, han desconocido responsabilidad alguna, acusándose mutuamente; este caso parece tener honduras insospechadas, al punto de poner en riesgo el sistema democrático del país.

    La generalización de la corrupción en el ámbito público es más evidente aún, a la luz de los hechos de corrupción denunciados por la prensa en el contexto de las elecciones municipales, regionales y generales que se vienen desarrollando: videos, audios, artículos y programas periodísticas, nos muestran un panorama desolador, comprobándose, entre otros, que más de 700 candidatos a alcaldes, regidores, presidentes regionales, etc., tienen sentencias o denuncias o procesos judiciales por los más diversos delitos, siendo que, de ser elegidos, tendrán bajo su responsabilidad el manejo de ingentes recursos del Estado.

    4. EVALUACIÓN DE LA SITUACIÓN ACTUAL DE LA CORRUPCIÓN

    a) Datos estadísticos

    La V Encuesta Nacional sobre Corrupción presentada por Proética (Diciembre 2008) nos permitió conocer a grandes rasgos los siguientes datos estadísticos sobre la corrupción:

    La Corrupción como problema del país

    - El 57% de entrevistados en Lima y el 52% en provincias consideró que la corrupción es el principal problema el país. Los peruanos entrevistados consideraron que la coima y el soborno (39%), los robos (13%), los actos ilícitos en general (10%), actuar en beneficio propio (6%), la malversación de fondos (6%) y el abuso de poder y autoridad (5%) constituyen los principales tipos de corrupción.

    - La corrupción de funcionarios y autoridades es percibida por más de la mitad de jefes de hogar entrevistados como el mayor problema del Estado Peruano, especialmente en la ciudad de Lima.

    - La gran mayoría de percibe al Perú como un lugar donde existe corrupción; más de un tercio de entrevistados piensa que el país es “muy corrupto”. Con respecto a la última medición este porcentaje ha aumentando ligeramente. 

    - Se percibe que la corrupción está más generalizada en el ámbito político antes que en el mundo empresarial. Sin embargo, se percibe que los empresarios tienen mucha responsabilidad en la corrupción del país.

    Tolerancia a la corrupción

    - La mayoría de jefes de hogar se muestran ¨tolerantes¨ hacia los actos de corrupción considerados, mientras que alrededor de la cuarta parte está totalmente en desacuerdo con las los mismos.

    Denuncias de casos de corrupción

    - Más de la mitad de los entrevistados menciona saber dónde realizar una denuncia de casos de corrupción en especial en los segmentos con mayor nivel de instrucción. En caso de realizarse la denuncia de un acto de corrupción, la mayoría de ciudadanos percibe que el trámite es poco o nada efectivo.

    - Del total de entrevistados a los que solicitaron coimas o sobornos, el 8% lo denunció y el 92% no lo hizo.

    - El 24% que no realizo la denuncia, refirió que no lo hizo “para no hacerse problemas”, el 20% porque “no sirve para nada”, el 15% porque “no podía probar la denuncia” y el 14% porque “acabaría siendo perjudicado”.

    - Más de la mitad de los entrevistados menciona saber dónde realizar una denuncia de casos de corrupción en especial en los segmentos con mayor nivel de instrucción. En caso de realizarse la denuncia de un acto de corrupción, la mayoría de ciudadanos percibe que el trámite es poco o nada efectivo.

    Las instituciones y la lucha contra la corrupción

    - La mayoría considera que no existe un compromiso por parte del gobierno para luchar contra la corrupción; lo mismo se piensa de otras instituciones como los Gobiernos Regionales, Municipalidades Provinciales, la Policía, el Congreso y el Poder Judicial.

    - La Defensoría del Pueblo y la Iglesia Católica son las instituciones en las que se confía más para luchar contra la corrupción.  Por otro lado, el Poder Judicial y la Policía Nacional son consideradas las instituciones más corruptas, pese a que han mejorado su imagen en comparación a mediciones anteriores. El Congreso casi ha duplicado el porcentaje de personas que lo consideran entre las instituciones más corruptas con respecto al año 2006.

    b) La política anticorrupción en el Perú

    En sus intentos por articular una política anticorrupción coherente y efectiva, el año 2001 el gobierno, mediante Decreto Supremo Nº 120-2001-PCM, creó la Comisión Nacional de Lucha contra la Corrupción y Promoción de la Ética y Transparencia en la Gestión Pública y en la Sociedad, asignándole las siguientes funciones:

    - Articular la política nacional de prevención y lucha contra la corrupción, proponer y hacer el seguimiento del Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupción, así como verificar la aplicación de la política nacional de prevención y lucha contra la corrupción por las entidades del Gobierno Nacional, realizando el seguimiento correspondiente. Con esta finalidad el Consejo coordinará con los organismos constitucionalmente autónomos su participación en el diseño y la ejecución de la política y planes;

    - Elaborar propuestas de política sobre prevención, detección, sanción y erradicación de la corrupción en el ejercicio de las funciones públicas, en concordancia con los acuerdos de la Mesa de Implementación de las recomendaciones del Informe del Comité de Expertos del Mecanismo de Seguimiento de la Convención Interamericana contra la Corrupción (MESISIC), de la que el Perú forma parte;

    - Promover la ética y transparencia en la gestión pública, coordinando políticas con los sectores para asumir acciones a favor de la promoción del derecho al acceso a la información pública, así como coadyuvar en la capacitación al interior de los sectores en la elaboración y ejecución de los procedimientos establecidos sobre el acceso ciudadano a dicho derecho;

    - Recibir información de la ciudadanía respecto de asuntos vinculados a las actividades del Consejo y efectuar el seguimiento correspondiente, en coordinación con las entidades de la Administración Pública que estuviesen involucradas, sin menoscabo de sus competencias y facultades;

    - Realizar audiencias públicas con fines preventivos sobre los asuntos de su competencia, a efectos de formular las propuestas pertinentes;

    - Recibir de cualquier persona natural o jurídica, las propuestas y recomendaciones para prevenir y combatir la corrupción;

    - Presentar propuestas legislativas o administrativas a través del Ministerio de Justicia que contribuyan a reducir o impedir la corrupción, informando al Poder Ejecutivo sobre los vacíos legales de los que tenga conocimiento, en materia de lucha contra la corrupción;

    - Establecer coordinaciones con organismos de la administración pública en las materias relacionadas con su competencia;

    - Fomentar la formación de Comisiones de Ética y Transparencia Institucional en las entidades estatales, promoviendo el desarrollo coordinado de sus actividades, en el marco del control interno que le corresponde a la gestión administrativa de cada entidad;

    - Promover la cooperación internacional en materia de prevención y lucha contra la corrupción;

    - Fomentar una cultura de valores en la sociedad, resaltando las conductas éticas de la ciudadanía;

    - Promover la transparencia en la sociedad;

    - Formular propuestas y sugerencias en lo referente a asuntos de su competencia, para su aplicación por las entidades de la Administración Pública;

    - Aprobar el reglamento interno de funciones de la Secretaría Técnica del Consejo.

    El año 2006, por Decreto Supremo Nº 002-2006-JUS, se deroga el Decreto Supremo Nº 121-2001-PCM y se modifica la denominación de la Comisión Nacional de Lucha contra la Corrupción por la de  Consejo Nacional Anticorrupción.

    El año 2007, mediante Decreto Supremo Nº 085-2007-PCM se deroga el Decreto Supremo Nº 002-2006-JUS y se crea la Oficina Nacional Anticorrupción – ONA.

    Inmediatamente de creada la ONA, se produce un debate público: el Contralor General de la República denuncia la interferencia de funciones que se habría producido con el Organismo a su cargo, se vierten opiniones de políticos y técnicos en la materia sobre la duplicidad de funciones con la Contraloría y los Órganos de Control Interno Institucionales, sobre su inoperancia, etc., creándose un ambiente desfavorable para el funcionamiento de la ONA, lo que, además de su personal evaluación, hace que la Jefe designada de ese Organismo renuncie, al igual que algunos de sus funcionarios, produciéndose un vacío y desconcierto, que termina cuando, mediante Decreto Supremo Nº 057-2008-PCM, se deroga el Decreto el Decreto Supremo Nº 085-2007-PCM.

    Ha sido éste, pues, un acto fallido de sucesivos gobiernos en su intento de instituir un Organismo que actúe como ente articulador de la política nacional de lucha contra la corrupción, que ha demorado 7 años y que en ese lapso no ha producido resultado alguno.  

    Plan Nacional de Lucha contra la Corrupción

    El Plan Nacional de Lucha contra la Corrupción ha sido formulado, aprobado y publicado por la Presidencia del Consejo de Ministros en el mes de Diciembre del año 2008.

    El Plan Nacional de Lucha contra la Corrupción tiene los siguientes objetivos y estrategias:

    Objetivo 1: Promover el Fortalecimiento del Sistema de Lucha contra la Corrupción articulado

    Estrategia 1.1. Mejorar y fortalecer mecanismos de rendición de cuentas, acceso a la información, promoción de la ética y transparencia en la administración pública.

    Estrategia 1.2. Simplificación administrativa como estrategia para la lucha contra la corrupción.

    Estrategia 1.3. Fortalecer el Sistema de Recursos Humanos para la prevención de la corrupción.

    Estrategia 1.4. Fortalecer el Sistema de Contrataciones y Adquisiciones del Estado para prevenir la corrupción.

    Estrategia 1.5 Desarrollar fortalezas en los órganos de control y supervisión.

    Objetivo 2: Institucionalizar en la administración pública las prácticas de buen gobierno, la ética, la transparencia y la lucha contra la corrupción

    Estrategia 2.1. Fortalecer un Sistema Nacional Coordinado de Lucha contra la Corrupción.

    Estrategia 2.2. Coordinar y realizar el seguimiento de las políticas de carácter multisectorial, regional y local de lucha contra la corrupción.

    Objetivo 3: Articular una estrategia judicial eficaz e integral contra la corrupción

    Estrategia 3.1. Fortalecer y modernizar el sistema de administración de justicia.

    Estrategia 3.2. Mejorar la transparencia en la administración de justicia.

    Estrategia 3.3. Implementar y optimizar los órganos de control del sistema judicial que fortalezcan la lucha contra la corrupción.

    Estrategia 3.4. Establecer un marco jurídico eficaz en la lucha contra la corrupción.
     

    (CONTINÚA EN 2ª PARTE)

     

     

    José Castillo Chávez
    Gerente
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