AUTORIZACIÓN DE LA MUNICIPALIDAD DE LIMA METROPOLITANA PARA LA VENTA DE PREDIOS DE PROPIEDAD DE LA SOCIEDAD DE BENEFICENCIA DE LIMA - 1ª PARTE

Por Resolución de Alcaldía Nº 331 se autorizó a la Sociedad de Beneficencia de Lima Metropolitana a realizar la venta directa de tres (3) predios, con una extensión de 2,834.85 m2, a favor de la Asociación de Comerciantes La Zona por un monto de US $ 4´751,000.00.

Esta Resolución de Alcaldía es cuestionada públicamente por regidores de la Municipalidad Metropolitana de Lima y  especialistas en temas municipales, argumentándose las siguientes razones:

a.  Que no fue aprobada por el Concejo Municipal y con pleno desconocimiento de éste.

b. Que con este acto se contraviene la Ley Orgánica de Municipalidades, que autoriza sólo al Concejo Municipal la autorización de transferencia o venta de los activos de la Municipalidad de Lima Metropolitana.

c. Que la Secretaria de Gestión Pública de la Presidencia del Consejo de Ministros reconoce que en el caso de las Municipalidades, el Titular del Pliego y ente rector para el caso de la Beneficencia de Lima Metropolitana es la Municipalidad Metropolitana de Lima.

d. Que la venta los predios de propiedad municipal sólo pueden ser vendidos por subasta pública, conforme lo establece la Ley Orgánica de Municipalidades y que la venta de dichos inmuebles – señalan -constituye una irregularidad administrativa con connotaciones delictivas.

En respuesta a estos cuestionamientos el Gerente Municipal de la Municipalidad de Lima Metropolitana explicó:

a. Que la venta de bienes de la Beneficencia se rige por la Ley General de Bienes del Estado y no por la Ley Orgánica de Municipalidades.

b. Que la transacción fue aprobada por el directorio de la Beneficencia en el 2006, ratificada luego en el 2010 y ejecutada recientemente. Además, señaló, el consejo edil fue informado al respecto.

c. Que la transferencia de funciones de la Sociedad de Beneficencia a la Municipalidad de Lima no implica que los bienes le pertenezcan al municipio.

A continuación analizaremos los hechos producidos y a la luz de la normatividad vigente, trataremos de llegar a conclusiones objetivas.

1. La Resolución de Alcaldía Nº 331

 Mediante los artículos 1º y 2º de la Resolución de Alcaldía se autoriza a la Sociedad de Beneficencia de Lima Metropolitana a llevar a cabo la venta directa en favor de la Asociación de Comerciantes “La Zona” por un monto de US $ 4´751,000.00, señalándose en el artículo 2º “…conforme…y la mejor propuesta económica presentada por la Asociación de Comerciantes La Zona”. En ningún Considerando de la mencionada Resolución se señala que se haya hecho conocer este precio a la Asociación de Comerciantes La Zona ni que ésta lo haya aceptado.
 
 Al señalarse “la mejor propuesta económica” se podría entender que se ha realizado un concurso de ofertas entre dos o más postores, pero en el sétimo Considerando de la Resolución de Alcaldía Nº 331 se señala que sólo la Asociación de Comerciantes La Zona, con fecha 03 de Febrero de 2010, ha presentado una carta solicitando la adjudicación en venta directa de los mencionados predios, de lo cual se infiere que es la única solicitud recibida.

 Además, la Asociación de Comerciantes La Zona, siempre a tenor del sétimo Considerando, no ha presentado una oferta económica como se dice, sólo una solicitud; y es después, el 10 de Agosto de 2010, que, mediante el Informe Nº 00579-2010/SBN-GO-JAD, la Superintendencia de Bienes Estatales indica que la adjudicación en venta directa de los predios de propiedad de la Sociedad de Beneficencia de Lima Metropolitana debe realizarse al valor comercial de US $ 3´666,841.40. (Onceavo Considerando)

De estas consideraciones se infiere que en este proceso:

- La Asociación de Comerciantes La Zona ha presentado sólo una solicitud de adjudicación, no una oferta económica.

- La solicitud de la Asociación de Comerciantes La Zona fue la única presentada a la Sociedad de Beneficencia de Lima Metropolitana.

- El precio de venta fue fijado en la misma Resolución de Alcaldía Nº 331, es decir después de recibida la solicitud de la Asociación de Comerciantes La Zona.

-  No se evidencia que la Asociación de Comerciantes La Zona haya conocido y aceptado el precio de venta fijado por la Municipalidad.

2. ¿Son los predios objetos de la venta de propiedad de la Municipalidad Metropolitana de Lima?

a. La Municipalidad de Lima Metropolitana sólo absorbe las funciones y competencias de la Sociedad de Beneficencia de Lima Metropolitana, no el patrimonio inmobiliario de la Sociedad de Beneficencia de Lima Metropolitana

Mediante la Ley Nº 26918 se crea el Sistema Nacional para la Población en Riesgo –SPR, siendo su órgano rector el Instituto Nacional de Bienestar Familiar (INABIF) y lo conforman las Sociedades de Beneficencia Pública y Juntas de Participación Social.

Posteriormente, en cumplimiento de lo dispuesto por la Segunda Disposición Complementaria y la Quinta Disposición Transitoria de la Ley Nº 27783 - Ley de Bases de la Descentralización, por la Tercera Disposición Transitoria, Complementaria y Final de la Ley Nº 27867 - Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, y por la Quinta Disposición Complementaria de la Ley Nº 27972 - Ley Orgánica de Municipalidades, se inició el proceso de transferencia a los Gobiernos Regionales y Locales de los Fondos y Proyectos Sociales, Programas Sociales de Lucha contra la Pobreza y Proyectos de Inversión en Infraestructura Productiva de alcance Regional.

Luego, el Decreto Supremo Nº 004-2011-MIMDES declara concluido el proceso de transferencia de funciones y competencias del Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social a los Gobiernos Locales Provinciales de, entre otros, la Municipalidad Metropolitana de Lima, en el marco del Decreto Supremo Nº 010-2010-MIMDES.

Asimismo, el 9º Considerando del Decreto Supremo Nº 010-2010-MIMDES, que constituye el marco de la transferencia según el párrafo anterior, establece que, únicamente se transferirá a los Gobiernos Locales Provinciales los recursos correspondientes para el pago a los trabajadores activos y pensionistas de las Sociedades de Beneficencia Pública y Junta de Participación Social, sin contemplarse la transferencia de recursos humanos, económicos, financieros y/o patrimoniales, los cuales seguirán bajo la administración y régimen de propiedad de las citadas Instituciones.

De acuerdo a lo señalado, la Municipalidad de Lima Metropolitana no ha asumido el patrimonio inmobiliario de la Sociedad de Beneficencia de Lima Metropolitana.

b. Propiedad de los predios

De acuerdo a lo señalado en el artículo 9º del Decreto Supremo Nº 004-2010-MIMDES, constituye patrimonio de las Sociedades de Beneficencia Pública y las Juntas de Participación Social, por lo tanto de la Sociedad de Beneficencia de Lima Metropolitana: Los bienes muebles e inmuebles que se encuentran bajo su dominio; los bienes que adquieran, obtengan o reciban por adjudicación, acción legal, donación, legado, herencia vacante u otra modalidad legal y los bienes muebles e inmuebles, asignaciones, capitales u otros que el Estado y sus organismos les transfieran, entreguen o asignen.

Igualmente el artículo 11º del mismo Decreto Supremo establece que son rentas de las Sociedades de Beneficencia Pública y las Juntas de Participación Social, entre otros: Los ingresos producto del patrimonio inmobiliario que poseen y de su constante movilización y el producto de la venta de bienes inmuebles expresa y previamente aprobados por el Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social, y con indicación específica de su finalidad.

Asimismo, el 9º Considerando del Decreto Supremo Nº 010-2010-MIMDES, establece: “Que, la transferencia respecto de las Sociedades de Beneficencia Pública y Junta de Participación Social sólo comprende la transferencia de las funciones y competencias que el Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social - MIMDES ejerce sobre dichas entidades, por lo que a nivel presupuestal únicamente se transferirá a los Gobiernos Locales Provinciales los recursos correspondientes para el pago a los trabajadores activos y pensionistas de las Sociedades de Beneficencia Pública y Junta de Participación Social, sin contemplarse la transferencia de recursos humanos, económicos, financieros y/o patrimoniales, los cuales seguirán bajo la administración y régimen de propiedad de las citadas Instituciones.”

De lo expuesto resulta que los predios objeto de la venta son de propiedad de la Sociedad de Beneficencia de Lima Metropolitana, por lo que no es aplicable la Ley Orgánica de Municipalidades, pues ésta se aplica respecto de los bienes de propiedad de los Gobiernos Locales y los de dominio público que se encuentran bajo su administración, a tenor del artículo 12º del Reglamento de la Ley General del Sistema Nacional de Bienes Estatales.

3. ¿Es la Municipalidad de Lima Metropolitana el ente rector y su Alcaldesa Titular de Pliego de la Sociedad de Beneficencia Pública de Lima Metropolitana?

 a. Con respecto a la rectoría

Los artículos 2º y 4º de la ley Nº 26918 establecen que el Instituto Nacional de Bienestar Familiar (INABIF), perteneciente al Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social, es el órgano rector del Sistema Nacional para la Población en Riesgo; y que forman parte del Sistema las Sociedades de Beneficencia Pública y Juntas de Participación Social.

Acorde con este dispositivo legal, la Sociedad de Beneficencia de Lima Metropolitana, en su portal institucional http://www.sblm.gob.pe/html/Institucional.html, señala: “Actualmente la Beneficencia es un organismo Público integrante del Sistema Nacional para la Población en Riesgo que establece la Ley 26918, del 23 de enero de 1998.”

El Decreto Supremo Nº 010-2010-MIMDES, que determina las funciones y competencias correspondientes a cada uno de los niveles de Gobierno respecto de las Sociedades de Beneficencia Pública y Junta de Participación Social en el Marco del Proceso de Descentralización, en su Anexo “Matriz de distribución de funciones por nivel de gobierno respecto de las sociedades de beneficencia pública y junta de participación social”, establece como atribución del Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social: “Ejercer la rectoría del Sistema Nacional de Población en Riesgo del cual forman parte las Sociedades de Beneficencia Pública y la Junta de Participación Social”.

Asimismo, el numeral 7.1 del artículo 7º del mencionado Decreto Supremo señala que el Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social - MIMDES ejercerá las funciones rectoras y normativas del Sistema Nacional para la Población en Riesgo, a nivel nacional.

El Numeral 2.4 de la Directiva Nº 004-2008-PCM/SD, que establece las Normas Específicas para la transferencia de las Sociedades de Beneficencia Pública y Juntas de Participación Social del Programa Integral Nacional para el Bienestar Familiar - INABIF del Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social – MIMDES, aprobada por Resolución de Secretaria de Descentralización Nº 048-2008-PCM-SD, establece que: “El MIMDES, a través de la unidad orgánica competente, continuara ejerciendo las funciones normativas y rectoras que establece la normatividad vigente”.

La Ordenanza Nº 1506 de la Municipalidad de Lima Metropolitana del 10 de Marzo de 2011, expedida con la finalidad de adecuar sus instrumentos de gestión a las funciones y competencias transferidas del Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social, modifica el artículo 15º de su Reglamento de Organización y Funciones – ROF, referido a las funciones y atribuciones del Gerente Municipal, de acuerdo al siguiente texto:

“15.  Coordinar y supervisar la función administrativa y gestión de la Sociedad de Beneficencia Pública de Lima Metropolitana, sin perjuicio de la función de fiscalización que corresponde al Concejo Metropolitano.”

Esta función no es compatible con la rectoría del Sistema, tanto porque el nivel el que se ha asignado la función – Gerente Municipal – no es el correspondiente, como porque la descripción de la función no es propia de una función de rectoría.

De acuerdo a estas normas, la Sociedad de Beneficencia Pública de Lima Metropolitana, integra el Sistema Nacional de Población en Riesgo y su ente rector es el Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social.

b. Con respecto al Titular del Pliego

El artículo 7º de la Ley Nº 28411 – Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto, establece que “El Titular de una Entidad (léase “Titular de Pliego”) es la más alta Autoridad Ejecutiva. En materia presupuestal es responsable, de manera solidaria, con el Consejo Regional o Concejo Municipal, el Directorio u Organismo Colegiado con que cuente la Entidad, según sea el caso. Dicha Autoridad puede delegar sus funciones en materia presupuestal cuando lo establezca expresamente la Ley General, las Leyes de Presupuesto del Sector Público o la norma de creación de la Entidad. El Titular es responsable solidario con el delegado.”

De acuerdo a los artículos 4º y 5º del Decreto Supremo Nº 004-2010/MIMDES, que dicta medidas para el funcionamiento de las Sociedades de Beneficencia Pública y Juntas de Participación Social, “el Directorio es el órgano de gestión administrativa y de supervisión de las Sociedades de Beneficencia Pública y las Juntas de Participación Social. Ejerce la representación institucional y posee todos los poderes y atributos legales que les son inherentes; y el Presidente del Directorio es la máxima autoridad y representante legal de la Sociedades de Beneficencia Pública y las Juntas de Participación Social”.

Para el caso de la Sociedad de Beneficencia Pública de Lima Metropolitana, entidad creada por Decreto Ley Nº 1834 del 12 de junio de 1834,  según los artículos 11º, 12º, 13º y 14º de su Reglamento de Organización y Funciones – ROF,  su máximo órgano de gestión y supervisión es el Directorio, que está representado por el Presidente del Directorio, quien ejerce la representación oficial de la Sociedad de Beneficencia de Lima Metropolitana y es el TITULAR DEL PLIEGO PRESUPUESTAL, tiene el cargo de mayor jerarquía y es designado mediante Resolución Suprema del Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social –MIMDES.

Es así que la Sociedad de Beneficencia de Lima Metropolitana vine expidiendo Resoluciones firmadas por su Presidente sobre actos que competen al Titular de Pliego, como es el caso de:

- La Resolución de Presidencia Nº 161-2010-P/SBLM del  30 de Diciembre de 2010, mediante la cual se aprueba el Presupuesto Institucional de Apertura – PIA de la Sociedad para el año 2011.

- La Resolución de Presidencia Nº 08-2011-P/SBLM del  19 de Enero de 2011, mediante la cual se aprueba el Plan Anual de Contrataciones de la Sociedad para el año 2011.

- La Resolución de Presidencia Nº 95-2011-P/SBLM del  09 de Agosto de 2011, mediante la cual se aprueba la modificación del Plan Anual de Contrataciones de la Sociedad.

De lo anteriormente señalado se concluye que el ente rector de la Sociedad de Beneficencia de Lima Metropolitana es el Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social – MIMDES y que el Titular de Pliego es su Directorio, representado por su Presidente.

Por estas razones, disentimos con el Informe Nº 008-2011-PCM-SGP-RRCA del 21 de Julio de 2011, de la Secretaría de Gestión Pública de la Presidencia del Consejo de Ministros – indicado en el quinto Considerando de la Resolución de Alcaldía Nº 331 – en el que se señala que el ente rector y Titular de Pliego de las Beneficencias son los Gobiernos Locales.

4. ¿En la venta de los predios correspondía aplicar la Ley Orgánica de Municipalidades y por lo tanto, requería la aprobación del Concejo Municipal y realizarse mediante subasta pública?

a. La Ley Orgánica de Municipalidades no es aplicable para la venta de predios de la Sociedad de Beneficencia de Lima Metropolitana

El artículo 55º de la Ley Nº 27972 – Ley Orgánica de Municipalidades establece que los bienes, rentas y derechos de cada municipalidad constituyen su patrimonio y que todo acto de disposición o de garantía sobre el patrimonio municipal debe ser de conocimiento público.

 El artículo 59º de la misma Ley dispone que los bienes municipales pueden ser transferidos, concesionados en uso o explotación, arrendados o modificado su estado de posesión o propiedad mediante cualquier otra modalidad, por acuerdo del concejo municipal; y que cualquier transferencia de propiedad o concesión sobre bienes municipales se hace a través de subasta pública.

No siendo la Municipalidad de Lima Metropolitana propietaria de los predios objeto de la venta, como se ha establecido en el acápite 2 b) anterior, no es de aplicación para esta finalidad la Ley Orgánica de Municipalidades, sino el artículo 10º, numeral 10.1, del Decreto Supremo Nº 004-2010/MIMDES, en el que se señala que: “Los bienes de las Sociedades de Beneficencia Pública y las Juntas de Participación Social tienen los mismos atributos, calidades y derechos que los bienes del Estado, y se rigen por la Ley Nº 29151, Ley General del Sistema Nacional de Bienes Estatales y su Reglamento, en lo que resulte aplicable y no se oponga con el artículo 11º del presente Decreto Supremo.”

b. ¿Requería la autorización del Concejo Municipal?

Establecido que la venta de los predios de la Sociedad de Beneficencia de Lima Metropolitana está regulada por la Ley Nº 29151, Ley General del Sistema Nacional de Bienes Estatales y su Reglamento, corresponde determinar si, aún así, requería la autorización del Concejo Municipal de Lima Metropolitana.

A este respecto, el artículo 32º del Reglamento de la Ley General de Bienes Estatales aprobado por Decreto Supremo Nº 007-2008-VIVIENDA, establece que: “El trámite y aprobación de los actos de adquisición, administración y disposición de bienes estatales, conforme con las particularidades que para cada acto establece el Reglamento, se realiza ante y por: 1. La SBN, para aquellos de carácter y alcance nacional y demás que se encuentren bajo su competencia; 2. Los Gobiernos Regionales, para aquellos de su propiedad o del Estado que estén bajo su administración y 3. Las demás entidades, para aquellos de su propiedad.”

Asimismo, el artículo 33º del mismo Reglamento señala que: “Los actos de adquisición y administración de los bienes inmuebles regulados en el Reglamento, tramitados por las entidades señaladas en el artículo 8º literales b, c y d de la Ley, son aprobados por la autoridad administrativa de la entidad que corresponda de acuerdo con sus respectivas competencias”, y que: “En el caso de disposición de bienes inmuebles de propiedad del Estado, la aprobación será efectuada por Resolución del Titular del Pliego o de la máxima autoridad administrativa de la entidad, previa opinión técnica de la SBN sobre la procedencia del acto, excepto para los bienes de propiedad regional y municipal, de aquellos que sean materia de procesos de formalización y titulación o estén comprendidos en procesos de privatización o concesión en cumplimiento de disposiciones especiales.”

De acuerdo a este articulado la venta de los predios requería la aprobación del Titular del Pliego o de la máxima autoridad administrativa de la Sociedad de Beneficencia de Lima Metropolitana y no del Concejo Municipal.

c. ¿La venta de predios debía realizarse mediante subasta pública?

Excluida la Ley Orgánica de Municipalidades como la norma legal que rige la venta de predios de la Sociedad de Beneficencia de Lima Metropolitana, debe analizarse si la venta directa de los predios se encuentra debidamente sustentada por la Ley Nº 29151, Ley General del Sistema Nacional de Bienes Estatales y su Reglamento.

Al respecto, el inciso e) del artículo 7º de la Ley Nº 29151 y el artículo 74º de  su Reglamento, establecen que los bienes de dominio privado estatal pueden ser objeto de compraventa sólo bajo la modalidad de subasta pública y, excepcionalmente, por compraventa directa.

El Artículo 77º del mismo Reglamento, señala que, por excepción, podrá procederse a la compraventa directa de bienes de dominio privado a favor de particulares, sólo en los siguientes casos: a) Cuando colinde con el predio propiedad del solicitante y cuyo único acceso directo sea a través de aquel; en este caso se evaluará la necesidad y extensión del acceso; b) Con la finalidad de ejecutar un proyecto de interés sectorial o nacional, cuya viabilidad haya sido calificada y aprobada por el sector competente; c) Cuya posesión sea plena sobre la totalidad del predio hasta antes del 12 de abril de 2006, con fines habitacionales, comerciales, educativos, recreacionales u otros similares, siempre que no se encuentre comprendido dentro de las competencias sectoriales de entidades que regulen la compraventa directa por normas especiales; y d) Otros supuestos regulados por leyes especiales.

La venta de los predios de la Sociedad de Beneficencia de Lima Metropolitana se enmarca dentro de la causal establecida en el literal c) anterior y, por lo tanto, es procedente la venta directa.

VEA EN LA 2ª PARTE:

5. ¿En la venta directa de los predios se han cumplido todos los procedimientos establecidos por la Ley?

6. ¿Correspondía a la Alcaldesa de Lima Metropolitana autorizar la venta de los predios?

7. El precio de venta de los predios no se encuentra claramente sustentado.

8. Las acciones administrativas realizadas que se reseñan en la Resolución de Alcaldía Nº 331 revelan vacíos y omisiones.

9. Conclusiones

Resolución de Alcaldía Nº 331