7. PERSONAL DE CONFIANZA: UNA PRÁCTICA QUE DEBE ABOLIRSE

En nuestros Comentarios del 30 de Enero de 2011 ya habíamos planteado este tema. Nos parece necesario insistir en el mismo.

La designación en cargos de confianza está normada por los siguientes dispositivos legales:

En el régimen laboral público – Decreto Legislativo Nº 276:

El Artículo 77º del Reglamento de la Ley de la Carrera Administrativa aprobado por Decreto Supremo Nº 005-90-PCM, establece que la designación consiste en el desempeño de un cargo de responsabilidad directiva o de confianza por decisión de la autoridad competente en la misma o diferente entidad; en este último caso se requiere del conocimiento previo de la entidad de origen y del consentimiento del servidor. Si el designado es un servidor de carrera, al término de la designación reasume funciones del grupo ocupacional y nivel de carrera que le corresponda en la entidad de origen. En caso de no pertenecer a la carrera, concluye su relación con el Estado.

Según el Artículo 12º del citado Reglamento, la confianza para los funcionarios no es calificativo del cargo sino atribuible a la persona por designar, tomando en consideración su idoneidad basada en su versación o experiencia para desempeñar las funciones del respectivo cargo, y establece que son criterios para determinar la situación de confianza:

- El desempeño de funciones de jerarquía, en relación inmediata con el más alto nivel de la entidad.

- El desempeño de funciones de apoyo directo o asesoría a funcionarios del más alto nivel.

- El desempeño de funciones que tienen acción directa sobre aspectos estratégicos declarados con anterioridad que afectan los servicios públicos o el funcionamiento global de la entidad pública.

De acuerdo al numeral 2 del artículo 4º de la Ley Nº 28175 – Ley Marco del Empleo Público, empleado de confianza es el que desempeña cargo de confianza técnico o político, distinto al del funcionario público. Se encuentra en el entorno de quien lo designa o remueve libremente y en ningún caso será mayor al 5% de los servidores públicos existentes en cada entidad. El Consejo Superior del Empleo Público podrá establecer límites inferiores para cada entidad. En el caso del Congreso de la República esta disposición se aplicará de acuerdo a su Reglamento.

En el régimen laboral privado – Decreto Legislativo Nº 728:

El TUO del Decreto Legislativo Nº 728 -  Ley de Productividad y Competitividad Laboral,  aprobado por Decreto Supremo Nº 003-97-TR, en sus artículos 43º y 44º, define a los trabajadores de confianza como aquellos que laboran en contacto personal y directo con el empleador o con el personal de dirección, teniendo acceso a información de carácter reservado; o aquellos cuyas opiniones o informes son presentados directamente al personal de dirección, contribuyendo a la formación de decisiones empresariales.

Asimismo estable que todos los trabajadores que directamente o por promoción accedan a puestos de dirección o de confianza se encuentran comprendidos en los alcances de los párrafos anteriores.

De acuerdo a esta normativa se puede establecer lo siguiente:

a. Para calificar un cargo como de confianza, éste debe reunir los requisitos que determina la Ley; en consecuencia, un cargo de confianza no puede ser determinado al libre albedrío de las autoridades institucionales.

b. Las personas que se designen en los cargos de confianza, previamente calificados como tales, son de libre designación o remoción.

c. El total de cargos de confianza en una institución pública no puede ser mayor al 5% del total del personal existente en la institución.

Seguramente estas normas están orientadas a que las autoridades institucionales tengan la libertad de elegir a sus colaboradores más cercanos que les aseguren una mejor y correcta gestión y que esta elección recaiga en personas en las que dichas autoridades tengan la certeza de sus competencias profesionales y valores y, por lo tanto, confíen en ellas como un importante apoyo para su desempeño.

Sin embargo, en la práctica sucede que, en no pocos casos, la autoridad institucional, designa en cargos de confianza a personas que no son las más calificadas y se las elige, no por sus competencias y valores, sino por su cercanía y amistad e, inclusive, sin respetar el máximo del 5% que establece la Ley.

Por otro lado, si bien los “Lineamientos para la elaboración y aprobación del Cuadro de Asignación de Personal – CAP”, aprobados por Decreto Supremo Nº 043-2004-PCM, establecen la obligación de consignar los cargos de confianza en el Cuadro de Asignación de Personal – CAP, no hay una instancia de fiscalización que permita detectar las irregularidades que se produzcan.

Entonces, si la laxitud de las normas y fiscalización permiten estas situaciones irregulares y causan perjuicio no sólo a la institución sino también a los trabajadores que laboran en ella, cabe preguntarse si es necesario mantener los cargos de confianza en la administración pública.

El Asesor Gubernamental considera que estos cargos deben suprimirse, por cuanto creemos que la sola confianza en una persona no es una razón suficiente para su designación, más aún si la Ley establece que la confianza debe sustentarse en su idoneidad basada en su versación o experiencia para desempeñar las funciones del respectivo cargo, factores que no han sido evaluados ni comprobados objetivamente.

Por el contrario, la experiencia nos ha mostrado que este tipo de designaciones traen consigo ineficiencias, irregularidades y hasta corrupción, en algunos casos.

8. LA LEY MARCO DEL EMPLEO PÚBLICO: UN ACTO FALLIDO

El 19 de febrero de 2004 fue publicada la Ley Nº 28175 – Ley Marco del Empleo Público, publicada el 19 de febrero de 2004, la que, según su Primera Disposición Transitoria, Complementaria y Final, entra en vigencia a partir del 1º de enero de 2005.

Esta Ley, según su artículo 1º, tiene como finalidad “establecer los lineamientos generales para promover, consolidar y mantener una administración pública moderna, jerárquica, profesional, unitaria, descentralizada y desconcentrada, basada en el respeto al Estado de Derecho, los derechos fundamentales y la dignidad de la persona humana, el desarrollo de los valores morales y éticos y el fortalecimiento de los principios democráticos, para obtener mayores niveles de eficiencia del aparato estatal y el logro de una mejor atención a las personas”.

La ley Nº 28175 – Ley Marco del Empleo Público contiene normas generales referidas a la Carrera Administrativa del Sector Público y Remuneraciones, entre otras, orientadas a unificar los distintos regímenes laborales actualmente existentes en la administración pública, en uno solo, acorde con los fundamentos de la modernización del empleo público.

Sin embargo, por ser una norma general, requiere de las Leyes y Reglamentos necesarios para su desarrollo y viabilidad, tal como lo señala en su Segunda Disposición Transitoria, Complementaria y Final, en la que se dispone que en un plazo de ciento veinte (120) días a partir de la publicación de la citada Ley Marco (Fue publicada el 19 de febrero de 2004) el Poder Ejecutivo remitirá al Congreso de la República las propuestas legislativas sobre:

- Ley de la Carrera del Servidor Público.

- Ley de los Funcionarios Públicos y Empleados de Confianza.

- Ley del Sistema de Remuneraciones del Empleo Público.

- Ley de Gestión del Empleo Público.

- Ley de Incompatibilidades y Responsabilidades.

La Presidencia del Consejo de Ministros, mediante un Comunicado firmado por la Secretaría de Gestión Pública publicado en el Diario Oficial El Peruano el 17 de enero de 2005, señala en su numeral 3: “Las normas contenidas en la Ley Marco del Empleo Público…, para comenzar su aplicación requieren que previamente entren en vigencia las cinco leyes complementarias a que se refiere su segunda disposición transitoria, complementaria y final.”

Sin embargo, el Tribunal Constitucional, mediante la sentencia recaída en el Expediente Nº 008-2005-PI/TC, estableció que la Ley Nº 28175, Ley Marco del Empleo Público, publicada en febrero de 2004, se encuentra vigente en su integridad desde el 01 de enero de 2005. Así, la vigencia de la Ley ha quedado establecida sin perjuicio que algunas de sus disposiciones requieran de normas legales complementarias para ser aplicadas en su integridad.

La Ley Marco del Empleo Público pretendía instaurar un Régimen Laboral Único para el personal al servicio del Estado y solucionar – en parte o en mucho – los problemas relativos a las remuneraciones y otros. Sin embargo, después de más de 6 años, aún no es una realidad y dudamos que lo llegue a ser, dado el tiempo transcurrido y que haya sido el Tribunal Constitucional el que ha declarado su vigencia, corrigiendo al Gobierno que la había declarado inaplicable.

¿Qué pasó?. ¿Porqué no se han aprobado las Leyes complementarias?. No se ha vuelto a mencionar el asunto.

Todo parece indicar que será un acto fallido más del Gobierno y la situación continuará igual como hasta ahora. Esperemos que no por mucho tiempo más.